中财—k8凯发地方财务投融资研究所执行所长温来成教授在《国家治理》上揭晓论文

日前，中财—k8凯发地方财务投融资研究所执行所长、中央财经大学财务税务学院温来成教授在《国家治理》揭晓论文，题为《目今地方城投债务危害剖析与化解计划》，人民论坛网·国家治理网于1月2日举行了转载。

文章指出，“现在，地方城投公司的种种债务是我国地方政府隐性债务主体，也是地方政府债务危害的主要泉源。地方城投债务保存以下危害：城投公司转型生长缓慢，债务危害继续伸张；城投债债务结构不对理，地区债务差别较大；资产质量不高，资金使用效益较低，偿债危害较大；城投公司债务信息不透明，影响社会预期。”文章以为，“针对这些问题，应凭证党的二十大精神，团结“十四五”时期我国经济社会生长特征，通过完善分类治理标准、建设债务增添控制目的制度、优化债务结构、提高地方债务透明度等步伐着手化解。”

附：《目今地方城投债务危害剖析与化解计划》全文

目今地方城投债务危害剖析与化解计划

摘 要:现在，地方城投公司的种种债务是我国地方政府隐性债务主体，也是地方政府债务危害的主要泉源。地方城投债务保存以下危害：城投公司转型生长缓慢，债务危害继续伸张；城投债债务结构不对理，地区债务差别较大；资产质量不高，资金使用效益较低，偿债危害较大；城投公司债务信息不透明，影响社会预期。针对这些问题，应凭证党的二十大精神，团结“十四五”时期我国经济社会生长特征，通太过类治理标准、债务增添控制目的制度、优化债务结构、提高地方债务透明度等方面着手化解。

要害词:城投债务 隐性债务 危害治理

【中图分类号】F812.5 【文献标识码】A

我国地方政府城投债务的状态

地方城投公司，也称之为地方政府投融资平台，爆发于上世纪80年月中后期。其爆发的直接缘故原由在于其时《预算法》不允许地方政府发债融资，而我国地方政府现实上肩负着大宗经济建设的使命，1994年实验分税制财务体制刷新后，财务预算资金在许多地方仅能维持党政机关事业单位正常运转，即处于“吃财务饭”状态。面临巨额的建设资金的缺口，地方政府通过财务拨款、划拨资产等方法，组建了切合《公司法》的要求，可以在市场上果真刊行债券召募资金的企业，即城投公司，其主要职能是为地方政府召募建设资金，重点用于都会基础设施建设等公益项目。其名称多种多样，如都会投资公司、都会基础设施建设公司等等。

城投公司爆发后，在地方经济社会生长中施展了主要作用。首先，加大了都会基础设施等公益项目的投资，有力地增进了我国都会现代化建设，推动城镇化的历程。1978年我国都会化历程不到20%，2022年这一指标已抵达65%以上，平均每年以1%以上的速率在增添。在这一历程中，地方城投公司施展了主要作用。其次，城投公司配合地方政府执行国家宏观经济调控使命，施展了主要政策工具功效。现在保存的城投公司，相当一部分是2008年美国次贷；院蠼ㄉ璧。地方政府建设城投公司，筹集资金，配套中央政府投资，扩大项目支出，刺激经济增添，使我国最早走出了美国次贷；⒌奶煜陆鹑谖；跋，实现了预期的目的。

如上所述，城投公司在地方经济社会生长中施展了主要的作用，但也爆发了一些问题，其中之一，就是城投公司的债务问题。2014年我国修改了《预算法》，允许地方政府刊行债券筹集资金。在国务院43号文等文件中，提出对地方城投公司债务举行治理，凭证“开前门、堵后门”的原则，从2015年起，城投公司阻止肩负地方政府融资职能，以后所举借的债务为企业债。并要求城投公司转型生长，包括作废只为地方政府融资、没有现实营业的空壳类公司，转化为PPP项目公司，以及转化为面向市场商业化谋划的一样平常国有企业等。并对地方城投公司的债务举行了甄别，凡属于开展公益性项目建设形成的债务，通过刊行置换债券转为地方政府债务；而属于谋划性债务，留给城投公司作为企业债务。其时分3年完成了十多万亿元债务的置换。由于城投公司生长的上述特殊历史配景，且城投公司营业主要集中在都会基础设施建设、工业园区开发等公益性项目，现在我国将城投公司的债务纳入地方政府隐性债务治理。但从2015年以后，财务部及国家审计署等主管部分不再宣布城投公司债务等隐性债务数据，现在只有城投公司果真刊行债券即城投债的数据。

从城投公司的债务类型来看，包括银行贷款、在果真市场刊行的债券，即城投债，以及种种非标债务等。现在果真的数据只有城投债。据wind统计，各城投债券品种中，私募公司债、中期票据和短期融资券是城投债主要刊行券种，合计占到60%以上。2021年，城投债券共刊行6981只，刊行规模4.76万亿元、净融资规模2.01万亿元，较上年划分增添26.48%、34.79%和3.27%。2022年城投债券刊行规模为4.20万亿元，同比下滑11.68%；整年刊行支数为6162支，较2021年下降11.73%。2023年城投债刊行方面，上半年城投债刊行量环比上升38.64%达2.76万亿元，净融资规；繁扔2022年下半年的2025.68亿元增添至今年上半年的7891.97亿元。到2023年6月，城投债的余额为12.5万亿元。由此推断，天下城投公司有息债务总额在60万亿元左右，远远大于2022年底地方政府债券35万亿元的余额。因此，相关于债券债务等显性债务，城投公司的债务等隐性债务的危害，就组成了我国地方政府债务危害的主要泉源，对我国财务金融运行秩序和清静形成威胁，且成为海内外舆论关注的焦点。

从城投债务违约的情形看，现在城投公司在果真市场刊行的城投债没有违约纪录，所谓的“城投信仰”依然继续，但非标债务已最先违约。凭证企业预警通、DM及果真资料统计，2018—2022年，共有175起城投非标违约事务，涉及91家城投平台。2023年1—4月合计爆发73起非标违约事务，凌驾2022年整年数据。这种情形批注，城投公司债务状态逐步在恶化，现在城投公司在果真市场刊行的城投债没有违约，也是各地政府和城投公司起劲维护公司资信，稳固市场预期和信心的效果，但其难度逐年增添。从市场经济的一样平常纪律看，“城投信仰”的突破，只是时间问题，需要地方政府与城投公司有充分的准备。

城投债务危害治理面临的主要问题

近年来，我国一直致力于城投债务危害的治理，已出台了一系列的政策和步伐，并取得了一定效果。2023年《政府事情报告》也提出对地方政府债务危害严管，“提防化解地方政府债务危害，优化债务限期结构，降低利息肩负，阻止增量、化解存量”，这批注晰政府化解地方隐性债务的刻意。但现在我国城投债务危害治理仍保存一些问题，局部地区的债务危害较高，需要加速城投公司的转型生长和债务危害治理。其债务危害主要体现在以下几方面：

城投公司转型生长缓慢，债务危害继续伸张

城投公司2015年剥离为地方政府融资职能后最先转型生长。从现实希望看，首先，城投公司数目有所镌汰。据国家审计署2010年、2013年两次对地方政府债务的周全审计，地方政府投资平台的数目概略在7000多家。但据原银保监会统计，现实地方政府城投公司的数目在1万家以上。2015年最先约莫有2000多家城投公司自行宣布退出平台规模，现在地方城投公司的数目大致在9000家左右，有发债纪录的平台企业有3000多家，经常性发债的公司有1000多家。其次，城投公司在现代企业制度建设、市场融资能力等方面有些希望。再次，起源探索出了一些转型生长的模式，主要包括向投资控股集团转变、向金融控股集团转变、向相关工业转型等等。但总体来看，地方政府城投公司专项生长较为缓慢，主要体现在：除个体公司外大部分公司转型为面向市场商业化谋划的国有企业有难题，城投公司的营业直接间接来自政府的安排，融资依赖政府配景，缺乏主营营业，脱离地方财务支持，难以实现自主谋划、自尊盈亏；城投公司现在盈利水平较低，通常为保本微利，甚至亏损；城投公司现代企业制度建设水平不高，缺乏自主立异能力。总之，地方城投公司尚未走出依赖政府生涯的基本名堂。

与转型生长缓慢相对应，近年来，城投公司的债务规模一直扩大。2015-2021年地方城投债刊行总量呈一直增添趋势，债务危害在继续伸张。阻止2022年底，我国城投公司有息债务余额预计凌驾了50万亿元人民币，占GDP的比重凌驾了50%，城投债的增添速率也在加速。这种大规模和快速增添也导致城投公司积累了巨额债务，以及由此带来的债务危害。由于城投公司债务规模一连增添，部分地区的城投公司债务现实已经凌驾了其自身的送还能力，相当部分企业通过借新债还宿债的方法，维持其生产谋划，债务危害一直加大。一旦城投公司泛起债务违约，将会对整个金融市场造成攻击，进而影响国家财务金融秩序的稳固和可一连生长。

城投债债务结构不对理，地区债务差别较大

首先，从债务泉源结构来看，城投公司主要依赖银行贷款来融资。据相关数据显示，银行贷款在城投公司的债务中占有了相当大的比例，而刊行债券的比例相对较小。这种过于依赖银行贷款的融资结构，增添了城投公司的债务危害，由于银行贷款的还款限期通常较短，利率较高，一旦泛起违约情形，将对城投公司的财务状态爆发严重影响。且近年来城投债刊行以中短期债券为主，增添了近期还本付息的压力。

其次，从地区漫衍角度来看，城投债的存量在差别地区之间的漫衍，也保存不平衡的征象。东部地区的城投公司由于其经济生长较为迅速，城投债的存量较大，而中西部地区的经济生长相对滞后，其城投债的存量相对较少。这种地区间的存量差别不但反应了差别地区城投公司的债务压力和危害状态，也凸显了我国经济生长的不平衡问题。山东、江苏、广东等地城投债绝对规模占天下较大比例，如江苏现在城投债余额、地方政府债券余额都占天下第一位。

资产质量不高，资金使用效益较低，偿债危害较大

首先，城投公司其时建设时，除部分财务注资外，主要是通过资产划拨方法，拼集一个切合《公司法》要求的发债企业，肩负为政府融资职能，其优质资产未几，甚至还包括部分公益性资产，缺乏流动性，且收益能力较弱。一旦泛起债务违约的情形，很难通过资产处置惩罚来送还债务。

其次，城投公司主要从事都会基础设施建设和公益性项目的投资，这些项目的自身盈利性往往较差，具有较强的外部性、外溢性，且部分效劳价钱属于政府定价或管制价钱，调解程序重大，难以实时调解。因而项目的资金回报率较低，甚至可能无法收回投资，进而导致偿债危害增添。

再次，城投公司直接隶属于地方政府，2015年前公司董事长等认真人为现任公务员，大部分项目泉源于政府安排，就很难阻止政府干预、决议失误、政绩工程等问题，甚至有些项目还保存种种糜烂行为，这就直接影响项目建设运营效益，一旦项目失败，所举债的债务就失去了还本付息的基础。这类问题的普遍保存，就大大增添了城投债务的危害。

城投公司债务信息不透明，影响社会预期

现在只有城投公司果真刊行债券的信息是果真的，城投公司整体有息债务不透明，包括贷款、非标债务等。现在国家审计署、财务部不再宣布地方政府隐性债务数据。2018年的隐性债务治理中，广东、上海、北京等地隐性债务清零试点，建制县隐性债务治理试点等治理步伐，都未向社会宣布详细内容，影响社会对隐性债务治理的预期。城投债务涉及地方政府公共效劳、财务清静，关系到宽大住民的亲自利益，有关主管部分需要接受社会监视，管控债务危害。

如前所述，城投公司从上世纪80年月中期泛起后，经由了较长的历史生长，其债务的成因也较为重大，有宏观的制度设计因素，有中观的区域经济社会生长不平衡的缘故原由，也有城投公司微观自身治理的问题。但从基础上讲，是政府职能及其转变，以及与国有企业关系的问题，需要从差别层面接纳标本兼治的综合手段逐步解决。

化解城投债务危害的对策建议

针对城投债务保存的上述问题，凭证党的二十大精神，团结“十四五”时期我国经济社会生长特征，特殊是中央提出严酷控制地方政府隐性债务，建设地方政府债务一揽子化解计划等要求，化解城投债务危害，重点要做好以下几方面的事情：

建设地方政府城投公司分类治理标准，划清界线，分类治理债务危害。凭证“保存一批、作废一批、整合一批”的原则，整理规范城投公司，分类增强债务管控与治理。在目今地方政府城投公司转型生长的基础上，建设新型认证标准。关于认证的转型生长的城投公司，在转型生长的时限内，实验清单治理。转型生长的城投债务，在一定限期内，作为地方政府隐性债务治理，而一样平常国有企业债务不列为地方政府隐性债务，地方政府财务不肩负其还本付息的责任。对名单内的地方政府城投公司，实验分类治理。大部分城投公司经资产重组、债务重整、效劳价钱调解、完善公司治理结构等一系列步伐后，转型生长为面向市场谋划的一样平常国有企业，限期退着名单。在转型生长历程中，如泛起资不抵债的情形，也可以遵照《公司法》予以休业。

建设年度地方城投公司债务增添控制目的制度，监视各级政府执行，多途径化解存量债务。针对城投债规模较大、增添速率快的问题，政府和羁系部分可建设城投债务余额上限治理制度，设定合理的债务上限，并接纳响应的羁系步伐，以限制城投债的太过增添。同时应增强对城投公司的财务状态监测，实时发明息争决潜在的债务危害？梢圆握盏胤秸府债券限额治理方法，在包管城投公司债务送还的条件下，在划定转型生耐久限内，每年审定其降低目的，逐步压缩其整体规模，将其控制在清静水平。在详细操作中，每年可由天下人大及其常委会审定地方城投债务增添控制总体目的，由国务院下达各个地方政府执行。各级人大对本级政府所属城投债务实验有用监视，完善响应的问责机制。从债券刊行、信贷投放及非标债务控制等各个方面，将债务危害控制在一定限度内，从总体上实现地方城投举债融资规模呈下降趋势，抵达一定合理水平后，坚持相对稳固。从基础上解决地方城投债务危害对国家造成的财务危害和金融危害，特殊是提防系统性和区域性危害，坚持国民经济稳固、协调、可一连生长。

凭证各地区债务现真相形，实验分类施策，优化债务结构，有用管控整体债务危害。首先，凭证现在各地区债务危害差别较大的情形，参照债务危害通用指标和现真相形，对各地城投债危害举行综合研判，并按清静地区、预警地区、高危地区三种情形举行分类，并接纳响应步伐。其中，高危地区应以化解存量债务为主，确保不爆发区域性财务金融危害。其次，优化债务结构，关于基础设施建设等恒久投资项目，应只管选择恒久债券或贷款，以阻止短期债务带来的还款压力。同时，通过合理妄想和控制项目进度，确保项目收益能够实时回笼，降低偿债危害Ｆ鹁⒖褂虢鹑诨沟南嘀，通过债务展期、替换等方法，追求低本钱、恒久稳固的资金泉源。别的，城投公司可以起劲探索立异融资方法，如资产证券化等，以盘活存量资产，引入社会资源，优化债务结构，起劲降低资产欠债率。

实现地方城投债务信息的果真、透明，普遍接受社会监视，稳固市场预期。以地方城投公司清单为依据，凭证隐性债务治理需要，建设地方城投公司债务信息的统计、按期宣布制度，组成国家隐性债务治理制度的主要组成部分。包括城投债务的总额、结构、债务资金使用偏向，资产欠债率等债务危害指标信息。如银行贷款、公债债券、中期票据、短期融资券，以及种种非标债务中的信托债务、债务妄想、委托贷款、承兑汇票等。与此同时，宣布与债务危害相关的城投公司财务指标，如资产欠债率、净资产利润率等。资产欠债率可以反应城投公司的总体债务情形，净资产利润率可以体现其偿债能力。通过财务部等权威机构提供周全、准确的地方政府投融资平台债务数据，使市场投资者对政府投融资平台债务有一个周全客观的熟悉，稳固市场预期，也为化解城投公司债务创立一个较为宽松的社会情形。

【本文作者为中央财经大学中财—k8凯发地方财务投融资研究所执行所长，财务税务学院教授；中央财经大学财务税务学院博士生莫钰杰对本文亦有主要孝顺】

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